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角色回归与品格塑造:基层法院民事审判权的异化现象与变革路径

文章来源:办公室 发布时间:2015年4月2日 阅读:3387次 【字号: 】 (双击屏幕滚动阅读)

                              角色回归与品格塑造:

                  基层法院民事审判权的异化现象与变革路径

                                                                                                         —以西部某基层人民法院的民事审判权运行为视角

 

论文提要:

本文选题基于对基层法院民事审判权运行的现实审视与制度分析,解析存在于基层法院民事审判权运行的诸多问题,以此为科学构建基层法院的民事审判运行制度提供合理性支撑。我国的审判权制度移植于西方,但受传统观念等因素的影响,我国的民事审判权运行在司法实践中发生了诸多异化,基层人民法院的民事审判权运行更是如此。如,独任审理制度适用范围的变相扩张、合议庭制度的“合而不议”现象突出、审委会的运行弊端引发广泛讨论。这些异化现象不仅制约了民事审判机制解纷功能的发挥,降低了审判效率,又可能造成新的司法不公,影响社会和谐。有鉴于此,有必要在分析审判权固有属性的基础上,坚持审判权运行的中立性、独立性、正当性和被动性原则,科学构建我国审判权的运行机制,使我国的民事审判权运行逐步形成独立、公正、效率的法律品格,为审判权运行进入正常轨道提供必要的制度支撑。

本文以西部某县人民法院民事审判权实际运行状况为样本,结合司法实践和数据分析,试图“把脉”基层法院的民事审判权的现实异化现象的“症结”,在总结最高院及各地方法院改革经验与教训的基础上,对基层法院民事审判权的变革“对症下药”,期以此重塑民事审判权司法品格,回归民事审判权的固有本质,为基层法院民事审判权的科学运行提供素材与依据。(全文约10000字)

 

以下正文:

一、问题的提出

审判权是国家拥有的审理和判决法律纠纷的权力。[1]在组织结构上,我国基层法院具有二元性和异质性特征。从审判权管理机制上看,在基层法院系统内部,同时存在审判权与行政管理权这两种不同性质的权力,审判权追求司法的独立性,具体表现为独任法院、合议庭、审判委员会之间的平权性结构;而行政权管理存在上下级之间管理与被管理的关系,体现为从院长、副院长、庭室负责人到普通干警的直线等级结构。如何科学安排这两种权力,是法院得以高效、合理运行所应首要解决的问题。从审判权实际运行上看,在审判实践中,审判权运行过程中出现诸多偏差、异化现象:独任审理制度的变相扩张以应对“诉讼爆炸”时代带来的审判压力、合议庭制度的职能异化有违制度设计初衷、审判委员会的运行弊端更是引发了存废之争的广泛探讨。因此,民事审判权管理和运行的变革一直是法院系统改革的重点和难点。最高人民法院“四个五年改革纲要”对法院民事审判权运行确定了改革方向,许多地方法院也对民事审判权的运行优化作了改革的尝试。但是,由于法院体系的二元性和异质性的固有特点,致使这些改革和尝试仍任重而道远。民事审判权的运行具有其固有属性,所有改革的尝试都不能与之相背离。因此,如何塑造民事审判权独立、公正、效率的法律品格,回归民事审判权的职能定位,才是基层法院民事审判权变革的根本途径。

最高人民法院始终将完善审判组织运行机制、规范审判权运行的重点内容,试图通过审判权运行改革,构建审判权公正、独立、效率行使的审判组织良性运行机制。“一五年改革纲要”将“深化审判改革方式”、“强化合议庭和法官职责”作为改革的基本任务[2];“二五年改革纲要”则将“改革人民法院审判委员会制度”和“强化合议庭和独任法官的审判职责”作为改革审判组织的突破口[3];“三五年改革纲要”强调“优化人民法院职权配置”[4];“四五年改革纲要”将“完善主审法官,合议庭办案责任制”作为改革的关键环节[5]一些地方法院也对优化审判权运行进行了改革的尝试,如:成都两级法院的“还权与审判组织”的改革,废除了行政化案件审批制,但随之产生审判组织弱化、案件质量下降等“副作用”;再者,西安中院“专业化合议庭”改革和大连中院“1411”模式,都为基层法院的审判权运行改革提供了借鉴与方向。

 

二、现实审视:基层法院的民事审判权运行问题表象

(一)独任制适用范围被任意扩大

由于对独任审理制适用案件范围立法规定的缺失,在司法实践中普遍存在将独任审理与简易程序相混同的问题[6],致使独任审理的案件范围被扩大化。如图1所示,该县人民法院的独任审理率与民事案件增长率成正比[7],且适用独任制审理(简易程序)的案件占案件总数的绝大部分,与民事诉讼法上确立的“以合议制审理为原则、以独任制审理为补充”的审理模式[8]相违背。

                                               

图1 该县人民法院2012年、2013年民事案件统计

(二)出于审限的考虑由独任制审理转为合议庭审理的现象较普遍

立案的形式化审查,难以准确区分案件适用独任制审理还是由合议庭审理。所以,该院的一般做法是立案时除公告案件、再审案件外,均适用独任制审理,且合议庭审理的案件大部分为公告案件[9]。在审理过程中如发现案件为疑难、复杂案件再转化合议庭审理。由于审理期限是案件质效考评的重要内容,加之缺乏程序转化的立法规定,在实践中普遍存在出于审限因素考虑而由独任制审理转为合议庭审理的现象。

(三) “合而不议”、“陪而不审”情况突出

该院也适用基层法院普遍采用的案件承办人制度,将案件考核、责任承担、权利行使全部集中于承办人,加之合议庭组成人员的随意化,弱化了合议庭其他成员的地位和作用。此外,在人民陪审员选任机制也不完善,难以发挥陪审员作用,违背了陪审员制度的涉及初衷。如图2所示,该院共有126名陪审员,仅有126名大学学历,其中大部分还是在职学历,更多的大中专及以下学历,法律及相关专业的更是凤毛麟角;在政治面貌上具有倾向性,党员有110名,群众占16名。

图2 人民陪审员构成情况

(四)审判委员会的人员组成与行政职务挂钩

该法院有法官82名,行政人员54名,其中审委会委员13名,占全院干警总数的9.56%。从图3可看出,该院的审判委员会13名委员中,院领导职数就占了7名,在审判一线的委员仅占4名。“法院审判委员的委员基本上是正副院长和各庭室的行政领导组成”[10],同样是该院审判委员会组成的真实写照。此外,审判委员会讨论案件的形式为听取承办人的汇报,难免会存在对案情掌握不全面的问题。如图4[11],审委员同意承办人意见的占多数,有的案件还需要请示、汇报,也一定程度上反映了基层法院的尴尬境地。

姓名

职务

学历(含在职)

是否为法官

A

院长

大学

B

副院长

大学

C

副院长

大学

D

副院长

大学

E

副院长

大学(学士)

F

政工科科长

大学

G

执行局局长

大学

H

办公室主任

大学

I

审监庭庭长

大学

J

刑庭庭长

大专

K

民一庭庭长

大学(学士)

L

民二庭庭长

大学

M

行政庭庭长

大学

 

 

 

 

 

 

 

 

图3 审判委员会组成人员情况

 

图4  2013年审委会17件讨论案件的处理情况

 

三、追根溯源:基层法院民事审判权的异化现象的成因分析

(一)造成独任审理制度异化现象的原因

独任审理制度,是指由一名审判员组成法庭,单独对特定案件依法进行审理和裁判的制度。[12]独任审理制的立法目的在于通过程序上的简化、司法资源的有效利用,发挥独任法官的智慧和责任感,高效、便捷地处理简单的民事案件,这种制度处理在“诉讼爆炸”的当下具有深远的立法价值。但是,出于“案多人少”矛盾的压力、独任法官对责任承担的担忧及立法规定的模糊性,使独任审理制度在审判实践中出现了诸多现实异化现象,有违独任审理的立法宗旨。

1.独任审理制度适用范围的变相扩张。《民事诉讼法》的立法本意旨在把独任审理制的适用控制在一定范围之内,但在基层法院“案多人少”的压力下,独任审理的适用范围被变相扩张,主要表现在:1、简易程序的滥用导致独任审理制度适用范围的扩大化。由于简易程序在立法设计的不完善和基层法院民事案件的持续增长,导致对简易程序的适用范围不断扩大,与之相衔接的独任审理制度的运用随之异化,适用范围不适当地扩张。2、在合议庭制的适用时存在“形合实独”现象。随着“诉讼爆炸”的到来,民事案件呈急剧增长的趋势,为缓解“案多人少”的矛盾,基层法院在适用合议庭制时,普遍存在“合而不审”、“合而不议”、“合而不判”现象,间接扩大了独任审理制的适用范围。

2.独任审理制度适用标准的扭曲适用。在审判实践中,许多法院独任审理制的适用标准与法定标准不一、差异较大。《民事诉讼法》对独任审理制的适用案件、适用法院、适用程序的规定较为原则,不利于实践操作。[13]由于对独任审理制的立法规定较为模糊、实践操作难等问题,导致部分基层法院偏离独任审理制的法定标准,单纯地以诉讼标的额大小来决定是否适用独任审理制。

3.独任审理制度司法实践的现实异化。在审判实践中,独任审理远未发挥其高效、便捷、公正的制度优势,主要体现在:(1)由于独任法官“求稳”心理的驱使,导致简单案件复杂处理。独任审理制需要独任法官独立承担案件风险,面对巨大的办案压力和责任风险,承办人遇到稍微复杂和诉讼风险较大的案件,便采取“汇报”、“请示”的形式规避风险的承担,导致独任审判独立、高效的核心价值得不到体现。(2)由于缺少有效管理和监督,导致独任审理的案件处理不当甚至枉法裁判的发生。独任法官的独立审判权正逐步脱离审判管理和有效监督之下,加之基层法官素质不理想、司法腐败时有发生,独任法官可以单独签发文书,致使一些裁判存疑、处理不当甚至违法的案件现象发生。(3)由于缺乏立法上关于程序转化的规定,导致独任审理制转化为合议庭制随意性。在立法上,我国没有关于独任审理制与合议庭制转换的规定,仅机械地规定了简易程序转化为普通程序的条文[14],把具体的程序转化依赖于法官自由裁量权的行使。此外,我国的相关法律规定,没有赋予当事人实质意义上的程序转化权[15],导致民事审判实践的程序适用较为僵化。

综上所述,我国独任审理制度存在的根本问题在于:一是,审判实践与制度价值的背离。独任审理制度的立法本意是通过发挥独任法官的主观能动性与明确的责任承担,彰显其独立、公正、效率的制度价值。但在审判实践中,由于对独任法官监管的缺失、独任法官变相的逃避责任等,导致独任审理制度与独立、公正、效率的司法品格背道而驰。二是,审判压力与制度僵化的矛盾。随着“诉讼爆炸”时代的来临,基层法院的法官面临巨大的审判压力,加之独任审理制度设计的僵化与模糊,导致独任审理在审判实践中出现了一系列的异化现象,不能适应审判实践的现实需要。

(二)造成合议庭制度异化现象的原因

合议庭是法院的基本审判组织[16],合议庭的有效运行关系到人民法院民事案件的质量和效率,关系到司法独立。然而,在审判实践中,以承办人为中心的制度安排、合议庭评议制度的事实上的不平等、合议庭成员规避案件风险、“案多人少”矛盾的激发,导致合议庭制度的实际运行却并不尽人意,违背了合议庭“多人参与、平等参与、共同决策、独立审判”的本质。其现实异化原因主要为以下几个方面:

1.案件承办人制度带来“形合实独”的现实困惑。我国基层法院合议庭制度“形合实独”现象形成的原因有:(1)法院内部实行案件承办人制度,所有民事案件为按承办人分配不是按合议庭分配,承办人为案件的实质上的行为主体和责任主体;(2)案件数量和质量与承办人个人奖惩、升迁等密切联系,与合议庭其他成员无实质利益上的关系,阻碍了其他合议庭成员的审理“热情”和主观能动性;(3)承办人全面参与案件审理过程,合议庭其他成员只是临时或很少参与,以便争取时间处理自己承办的案件,不得不说“形合实独”是一种提高审判效率的“有效”方式。上述因素导致合议庭与案件的实际责任主体——承办人发生错位,承办人包揽了实质性的审判工作,并对案件的最终处理结果产生重大甚至决定性的影响。所以,在实践层面合议庭制度发生严重异化,变现出“形合实独”的特征,即合议庭全体组成人员共同参与、集体决策的表相下是案件承办人一人唱“独角戏”,并在实质意义上决定着案件的最终处理结果[17]。导致合议庭制度决策集思广益、司法民主化、抑制司法专横的立法初衷被严重异化,难以在审判实践中发挥合议庭的制度优势。

2.合议庭评议制度流于形式。合议庭评议制度目的在于发挥集体智慧,以民主决策的形式得出评议结论,它要求合议庭成员全体参与、地位平等、独立表决,而从保证裁判结果的独立性和公正性。然而,在审判实践中制度运行的偏差,导致合议庭评议制度与制度设计初衷相去甚远,主要表现在以下两个方面:(1)合议庭成员之间的信息不对称性制约了论证说理的准确性。现行的承办人制度下,承办人全程参与了案件的实质性审理过程,对案件信息的掌握是最全面的,而合议庭其他成员对信息的掌握源自审理过程和承办人的介绍,对案情掌握不充分甚至出现理解上的偏差。所以,在评议阶段合议庭其他成员仅是对承办人对案件处理结果的简单表态。(2)合议庭内部的行政化倾向破坏了合议庭成员职权行使的平等性。我国法院内部对法官的管理体制具有行政化色彩,对合议庭评议的案件难免会受制于庭长、院长等行政长官的意见,合议庭成员的平等性要求荡然无存。

3.人民陪审员几同虚置。作为连接司法与社会的纽带,人民陪审制度体现了司法的人民性、民主性,发挥其制衡司法权力、防止司法专断、促进司法公正、进行法制教育和提高司法权威等司法功能。[18]然而,受制于立法的不完善和实践操作的误区,人民陪审员制度在司法实践中出现了诸多职能异化,导致“人民陪审制度已成为将人民与司法隔离的美丽屏障。”[19]主要表现在:(1)人民陪审员与法院的依附关系导致人民陪审员的附和心理。人民陪审员选任机制的程序僵化和履职的固定化倾向,助长了人民陪审员与法院的依附关系,人民陪审员为顾及维护与法院的关系而难以独立地履行陪审职责。(2)法律专业化与人民陪审员法律知识的缺乏难以发挥其主管能动性。法律上虽然赋予了人民陪审员在审判案件中与法官具有同等的权利和义务,却没有具体规定。使得人民陪审员在履行审判职责时易因法律知识和职业技能上的弱势而缺乏自信,倾向于多听、少说、多附和的心态,丧失了其独立地位和监督制衡作用。(3)法院的不重视致使人民陪审员沦为质效考评的“工具”。陪审率是基层法院质效考评的一项重要指标,为解决审判力量不足等问题,以人民陪审员为合议庭凑数就成为了基层法院的惯常做法。因此,“陪而不审、审而不议、有形无实”就成了人民陪审员制度的真实写照,更有学者一针见血地指出,“人民陪审员制度的形式化运作,使合议制被实际架空”[20]

合议庭制度设计具有多人参与、平等参与、共同决策和独立审判四大特征。[21]然而,在司法实践中合议庭运行机制所暴露出来的缺陷和弊端,恰恰就表现在对这四个主要特征的否定,违背了合议庭的制度设计初衷。

(三)造成审判委员会制度异化现象的原因

审判委员会制度是一项具有中国特色的法律制度,在中国司法审判实践中起着至关重要的作用。但现行的审判委员会制度无论是在组织形式、职能定位,还是在工作程序和方式上存在的问题日益显露,其发展现状已滞后于现代司法理念,与公正、高效的审判宗旨的需要已不相适应。其原因主要表现在以下两个方面[22]

1.审判委员会的行政化、非专业化、非规范化。法院审判委员会成员多是院长、副院长以及各业务庭室负责人,甚至还包括综合行政部门负责人。现行审判委员会制度的组成构建存在以下异化现象:(1)组建模式的行政化导致讨论决定异变为“行政命令”。审判委员会的成员组成具有明显的行政色彩,受制于行政等级和身份地位的影响,违背了发挥民主集中优势的制度设计的初衷。(2)审判委员会成员的非专业化减低了案件决断的准确性。审判委员会成员多来自于业务庭法官甚至综合部门人员,而讨论的案件类型大多不同于审判委员会成员的专业领域,会因缺少专业性,难以对非本专业领域的案件作透彻地分析,案件讨论的质量和效果就可想而知,违背了审判委员会保证裁判质量的初衷。(3)启动的非规范化导致提交审委会的随意性。由于对提交审判委员会讨论的案件缺乏明确的规定,导致审判委员会讨论的案件范围被任意地扩大化,使审判委员会的运行不堪重负。以此来带的后果就是审判委员会成员没有时间和精力去研究具体案件,实践中往往仅凭听取承办人对案件的汇报就当场作决定,难免对案件讨论质量产生影响。

2.审判委员会成为法官规避风险的工具。由于缺少具体的法律规定,基层法院把案件的实际困难作为提交审委会讨论的量化依据,这种做法带来两方面的“后遗症”:(1)囿于案件审理的客观压力,有的法官将审判委员会作为推卸责任的“挡箭牌”。出于权力干预和当事人矛盾可能激化的压力,法官对自认为有“风险”的案件提交审委会的做法乐此不疲。加之错案责任追究制度的实行,有些承办法官担心承担责任,而把审委会当成了推卸责任的工具。(2)大量案件提交审委会加大了错案的可能性。审判委员会在讨论案件上较大的自由裁量权,增加了审判委员会的工作负担,为了在审限内完成工作,一方面办案人员在有限的时间内无法详尽地汇报案情,另一方面审判委员会委员也无法在有限的时间内详细了解案情,有可能造成错案。

审判委员会制度在发挥集体智慧的优势,弥补法官素质的不足,提高办案质量,指导审判实践等方面,确实起到了积极的作用。[23]但是,随着基层法院法官素质的不断提高、现代司法理念的不断增强、日益增多的案件对司法效率的更高要求,现行的审判委员会制度已不能完全适应我国审判工作的实际需求。

 

四、角色回归:重塑基层法院民事审判权的法律品格

(一)去行政化:基层法院民事审判权变革的总体路径

基层法院民事审判权行政化的问题在于:法院系统内部为履行国家赋予的审判职能的审判制度和内部行政管理制度,两种制度在实践中的交叉和混合,造成正式的审判体制的制度变形和功能失效。[24]在我国法院系统内部,案件审判和行政管理相互交叉、混同,造成审判权运行行政化倾向严重,基层法院更甚。长期以来,基层法院对民事案件的惯常运行模式[25]如下图(图5)所示,普遍存在于基层法院的民事案件审批制度,违背了司法亲历性原则和独立性原则,导致了案件裁判的责任不清、效率不高。

独任法官或合议庭拟定裁判文书

 

 

 


报请      不同意

庭长 

决定

 

同意     不同意

审判委员会

  提交

分管副院长

 

同意   

签发文书

   

 

                     

图5 基层法院裁判文书流转示意图

摒除基层法院民事审判权运行机制的“行政化”必须着力于解决以下几个问题:如何厘清审判委员会、合议庭、独任法官等审判主体之间的关系?如何保证审判权运行独立、公正、效率的前提下对审判权的正确行使进行有效制约?如何界定审判权与管理权之间的关系?

基层法院民事审判权运行机制改革的总体思路:严格遵循审判权运行的本质属性,重塑独立、公正、效率的司法品格,建立符合司法规律的审判权运行模式。上述改革思路大体包括以下几个方面:

1.审判权与行政管理权相分离。现行的审判权与行政管理权一体化的管理体制,不利于现代司法权公正与效率的价值实现。因此,审判权与行政管理权相分离的管理方式是大势所趋。正确处理审判权与行政管理权的关系是两者分离的前提条件,审判权是人民法院司法权运行的核心,而行政管理权具有服务、保障、监督的功能。在区分基层法院内部审判职务和行政职务的基础上,设立法官委员会,强化审判权主体管理的专业化,保障审判权的独立运行。法官委员会采取民主投票的表决方式,统一管理法官的任免、考核、奖惩、预算等,并报院长批准。同时,明确界定审判权与行政管理权的权限,确保审判权的独立行使,除非审判权运行中发生了违背法律规定和法定程序的裁判活动,行政管理权不得不当干涉审判权运行。

2.以法官为中心。最高人民法院早在《第一个五年改革纲要》就提出法官中心论的主张[26],审判权的实际主体是法官[27];《第四个五年改革纲要》更是明确提出“要坚持以法官为中心,以服务审判工作位重心”的改革方向。然而,由于案件审批制的阻碍和法官职业保障的缺失,致使法官主体地位十分尴尬。以法官为中心的改革方向,首当其冲的是完善当前的案件审批制,还审判权于审判组织,即独任审判员和合议庭成员享有案件的独立裁判权,直接签发文书,而无需经庭长到院长的行政审批程序。由于基层法院法官的整体素质还有待提高,可在基层法院内部抽调业务骨干组成审判业务咨询委员会,为独任法官或合议庭成员提供咨询其意见也只能作为独任法官或合议庭参考,不能干涉裁判。同时,强化基层法院审判组织的改革,打造精英化、专业化的审判队伍。整合现有的审判资源,重新定位审判委员会职能,合理配置合议庭和独任庭。摈弃审判委员会的行政化职能,将其改造为基层法院内部的最高审判组织;选任审理能力强、经验丰富的法官,根据其专长组成专业化的合议庭,专门审理疑难复杂案件;其它法官则审判简单的民事纠纷,做到案件的繁简分流,从而提高审判质量和效率。

3.坚持权责统一的原则。审判权是我国法院的核心权力,对社会秩序的维持和社会风气的净化有着重要的影响,其在权力体系中作用和地位十分重要,其责任承担也应为我们所重视。“绝对权力导致绝对腐败”,审判权独立必然会带来审判权滥用和司法专横,甚至出现司法腐败。因此,必须坚持审判权行使和责任承担相统一的原则,杜绝“有权无责”的权力监管真空的出现。减少和杜绝法院审判权的滥用是审判责任制度设立与分配的基本依据与目标,审判权主体滥用审判权就应当承担法律所规定的相应责任。对此,应根据有关规定对审判主体违反法律、纪律的行为给予民事、行政纪律处分,甚至是刑事处分,只有这样才能真正意义上的审判机关做到权力和责任的统一。具体来看,独任审理的案件,独任法官应对案件的处理过程及结果负责;合议庭审理的案件由合议庭全体成员作为责任主体对外承担连带责任;审判委员会讨论的案件则由对审委会委员的发言承担承担,对外有审判权委员会整体承担责任。

(二)“对症下药”:基层法院民事审判权变革的具体路径

1.独审理制度的变革路径。(1)扩大独任审理制度的适用范围。我国立法上确立的“合议庭制为主,独任制为辅”的案件审理原则已不适应当下的国情所需。因此,有必要在立法上确立“以独任制为主,合议制为辅”的案件审理原则。具体来看,基层法院审理的一审民事案件应适用独任审理制度,如案件具有法律上或事实上的重要性,确需适用合议制时,才由合议庭审理。(2)明确适用独任制审理的案件类型。如本文所述,我国目前的独任审理制与简易程序混为一谈。可借鉴法国与日本的做法,以案件性质与诉讼标的额相结合的原则来区分独任制和合议制[28],如适用独任审理过程中,遇到特殊情况[29],确实不适宜适用独任审理的,应层报分管院长同意转为合议庭制审理。在废除独任制与简易程序混同的前提下,可以大胆尝试在普通程序中引入独任审理制,有限避免独任法官迫于审限的压力而随意转化程序。(3)规范独任制与合议制的转换机制。如在合议制审理的案件,在诉讼中发现不存在法律上或事实上审理的困难,应赋与合议制转化为独任制的权利,具体事由应从独任制适用案件范围严格规定。由于原合议庭成员对案件相对熟悉,在转化为独任制时,应选择一名原合议庭成员作为独任法官继续审理案件。此外,该应给予当事人一定的程序选择权,即当事人双方协商一致可以使用独任制审理时,法院原则上不应干涉当事人的选择权。

2.合议庭制度的变革路径。(1)废除现有的承办人制度。以承办人为核心的承办人制度阻碍了合议庭功能的有效发挥,废除以承办人为核心的案件分配和考核机制,明确承办人的职责为负责处理该案具体程序性诉讼事务,并且在审判长的组织下,在其他成员的监督下履行其职责,为合议庭服务。具体事务包括保管案卷材料、调查收集证据、委托鉴定、组织庭外调解、制作法律文书等。(2)建立以审判长为核心的合议庭制度。首先应强调合议庭成员之间的平等地位和适当分工,以提高决策的民主性和裁判的效率性,在此基础上,发挥审判长指挥庭审和协调合议庭其他成员的动作,明确合议庭全体成员对案件负责。保证合议庭全体成员对案件审理的集体参与、共同决策。(3)严格人民陪审员履职期间的权利行使和责任承担。应在立法上对人民陪审员参与案件审理时的具体权力和责任承担作明确的规定,保证人民陪审员履职期间的知情权、参与权及决策权。与此对应的是应明确人民陪审员陪审案件的责任承担和退出机制。

3.审判委员会制度的变革路径。(1)改革审委会成员的任免机制。淡化审委会的行政色彩,避免审委会资格与行政职务、福利待遇挂钩,吸收业务能力强、审判经验丰富、具有法官资格的优秀人员进入审委会,实现审委会“司法化”的角色回归;引入竞争机制,定期考核,对不符合任职条件的重新改选审委会成员;建立审委会成员专项补贴资金,提高审委会成员的积极性。(2)建立专业审委会。在审委会下设若干个专业委员会,把其改造成类似“大合议庭”功能,针对不同专业的重大、疑难案件进行研讨,总结类案的审判经验,确定该类案件的法律适用及裁判基调,指导该类案件的审判。同时,在立法上明确提交审委会的案件类型和程序规定,防止提交审委会讨论的随意性。(3)改革审委会的议事规则。在回避制度上,凡经审判委员会讨论的案件,应将选定的审委会成员名单提前告知当事人,如当事人提出回避申请的,由审判委员会在案件讨论前决定是否同意回避申请,此外,涉及再审、重审、违法确认等民事案件,作为原承办庭的庭、分管院长的委员应自行回避;在表决机制上,坚决实行少数服从多数的民主决策制,采取匿名投票的方式,确保投票的民主性和平等性;在列席机制上,被讨论案件的独任法官或合议庭组成员是当然的列席人员,但不具有表决权,此外,检察院抗诉的民事案件,检察院须派员列席。

 

五、结语:“实然”向“应然”的理性回归

本文以基层法院的民事审判权为研究对象,以西部某基层法院的民事审判权实际运行状况为标本,在运行过程中不可避免地产生审判权运行的行政化倾向—这一困扰审判权运行改革的“顽疾”,各审判组织的运行状况也不容乐观,甚至产生了诸多异化现象,与审判权的独立、公正、效率的法律品格背道而驰。有鉴于此,基层法院民事审判权的改革应以“去行政化”为突破口,以法官为中心,变革现有的审判权管理制度,做到权责统一,最大限度克服审判权的现实异化,以推动基层法院审判权运行改革向纵深发展。

我国目前基层法院的审判权改革过程,是从“实然的审判权”向“应然的审判权”理性回归的历程。改革从来不是一蹴而就的,需在不断探索中回应中国法治建设的实际情况,在不断与现实博弈中回归审判权的固有属性。

角色回归,从变革开始;品格重塑,从当下做起。

 



[1] 钱卫清:《法官决策论》,北京大学出版社2008年版,第13页。

[2] 参见最高人民法院《第一个五年改革纲要》。

[3] 参见最高人民法院《第二个五年改革纲要》。

[4] 参见最高人民法院《第三个五年改革纲要》。

[5] 参见最高人民法院《第四个五年改革纲要》。

[6] 在司法实践中,普遍存在独任制与简易程序、合议庭与普通程序捆绑在一起的做法。

[7] 简易程序适用率与独任审理率相混同。该院2012年共审结民事案件3557件,其中独任法官审理的简易程序案件占75.26%;合议庭审理的普通程序案件占24.74%;该院2013年共审结民事案件3791件,其中独任法官审理的简易程序的案件占88.16%;合议庭审理的普通程序案件占11.84%。

[8] 《人民法院组织法》第7条第1款规定:“人民法院审判案件,实行合议制”;《民事诉讼法》第40条也规定:“人民法院审理第一审民事案件,由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判人员组成合议庭”。《民事诉讼法》第39条第2款规定:“适用简单程序审理的民事案件,由审判员一人独任审理”。可见,我国是以“合议庭审理为原则,独任制审理为补充”的审理模式。

[9] 20122013年,该院公告案件约占合议庭审理案件总数的80%

[10] 陈瑞华:“正义的误区”,载于《北大法律评论》,1998年版第1卷第2辑。

[11] 2013年度,该基层法院共召开审判委员会10次,讨论案件共计41件,其中,民商事案件14件,占总数的34.15%。在提交审委会的民商事案件中,同意承办人意见的为8件,占总数的57.14%;改变承办人意见的为4件,占总数的28.57%;另有2件请示上级法院意见,占14.29%

[12] 《民事诉讼法》第39条第2款规定:“适用简单程序审理的民事案件,由审判员一人独任审理”,第157条第1款规定:“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”。

[13] 独任审理制的适用标准有:1、适用的案件是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件;2、适用的法院是基层人民法院和它派出的法庭;3、适用的程序是简易程序和部分非诉程序。

[14] 最高人民法院《适用<中华人民共和国诉讼法>若干问题的意见》第170条规定了简易程序转化为普通程序适用于“案情复杂”,同时该司法解释第171条规定普通程序不能转化为简易程序。但对于“案情复杂”无具体规定,导致审判实践中难以界定与操作。

[15] 最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》了当事人双方可以自愿选择简易程序,但必须经人民法院审查同意,可见我国法律没有赋予当事人实质意义上的程序选择权。

[16] 《人民法院组织法》第7条第1款规定:“人民法院审判案件,实行合议制”;《民事诉讼法》第40条也规定:“人民法院审理第一审民事案件,由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判人员组成合议庭。合议庭的成员人数,必须是单数。”可见,合议庭制度是法院审理民事案件的基本组织形式。

[17] 左卫民、吴卫军:“形合实独”:中国合议制度的困境与出路,载于《法制与社会发展》2002年第2期。

[18] 蔡彦敏:“人民陪审制度的职能异化及其克服”,载于《中山大学法律评论》第11卷第1辑,第255页。

[19] 施鹏鹏:《陪审制度研究》,中国人民大学出版社,2008年版,第194页。

[20] 郭士辉、石玉:“陪审制:司法公众意识”,载于《人民法院报》,2000119版。

[21] 刘军:“我国合议庭运行机制的困境及出路”,《优秀硕士学位论文》,载于《中国知网》,优秀硕士学位论文信息库。

[22] 本文只对审委会在审判实践中的语境下讨论其现实异化现象,不涉及审委会的本身的制度设计弊病。

[23] 岩皓:“审判委员会功能的异化和重构”,载于《西南政法大学学报》,200512月,第6期。

[24] 苏力:“论法院的审判职能和行政管理”,载于《中外法学》,1999年第5期,第42页。

[25] 此处指判决结案的民事案件。

[26] 参见蒋惠岭:“法官中心论”,载于《人民司法》,1998年版,第6期。

[27] 谭世贵主编:《中国司法改革研究》,法律出版社,2000年版,第18页。

[28] 综合考虑案件性质、疑难程度、诉讼标的额和标的物种类等多元化的适用标准。

[29] 如涉及当事人众多、适用法律困难、案情特别复杂等确需发挥集体智慧的案件。

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